Прокурорский надзор за исполнением закона в стадии возбуждения уголовного дела.

Прокурорский надзор за исполнением закона в стадии возбуждения уголовного дела.

Стадия возбуждения в уголовном судопроизводстве имеет важное значение. От того, насколько правильно и своевременно будет принято и зарегистрировано сообщение о преступлении, насколько полно будет проведена проверка поступившего повода, зависит успех дальнейшего расследования, а также обеспечение прав и законных интересов граждан.

28 декабря 2010 г. принят Федеральный закон N 404-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия”, в соответствии с которым создан Следственный комитет РФ. Одновременно произошли изменения законодательства, регулирующего полномочия прокурора в досудебном производстве.

В результате прокурор ныне не указан в числе должностных лиц, уполномоченных проверять сообщение о преступлении и принимать по нему решение. Согласно ч. 1 ст. 144 УПК РФ дознаватель, орган дознания, следователь, руководитель следственного органа обязаны принять, проверить сообщение о любом преступлении и в пределах установленной законом компетенции принять по нему решение. Прокурор в стадии возбуждения уголовного дела уполномочен проверять исполнение требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

С принятием Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ

прокурор получил право в случае выявления незаконных или необоснованных постановлений руководителей следственных органов, следователей об отказе в возбуждении уголовного дела в срок не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении отменять постановления об отказе в возбуждении уголовных дел. В этом случае прокурор выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с указанными материалами незамедлительно направляет руководителю следственного органа (п. 5.1 ч. 2 ст. 37, ч. 6 ст. 148 УПК РФ).

В случаях непосредственного обнаружения признаков преступления в ходе проверок исполнения законов прокурор в порядке, установленном п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства.

Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ в УПК РФ введен и ряд других новелл.

В настоящее время постановление прокурора о направлении материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании является поводом для возбуждения уголовного дела (п. 4 ст. 140 УПК РФ), а решение об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного следствия для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, вынесенное на основании п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, может быть принято только с согласия руководителя следственного органа (ч. 1.1 ст. 148 УПК РФ).

На наш взгляд, подобный процессуальный порядок требует более высокого качества постановления прокурора о направлении материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании. В свете указанных изменений уголовно-процессуального закона ситуация, когда более чем по трети таких материалов уголовные дела не возбуждаются, вряд ли может быть признана удовлетворительной с точки зрения соответствия требованиям законности, обоснованности и мотивированности. Так, в истекшем году прокурорами направлено в органы предварительного расследования 61600 материалов для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства, из которых по 41251, или 66,9%, возбуждены уголовные дела.

Несмотря на то, что в конце 2008 г. и в 2010 г. законодатель предпринял ряд мер, направленных на исправление недостатков правового регулирования деятельности прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, проблемы в практике правоприменения сохранились.

В частности, изменения, внесенные в УПК РФ Федеральным законом от 2 декабря 2008 г. N 226-ФЗ , были направлены на конкретизацию порядка реализации прокурором своих надзорных полномочий. Так, ст. 37 УПК РФ дополнена ч. 2.1, согласно которой прокурор получил возможность ознакомления с материалами находящегося в производстве уголовного дела по мотивированному письменному запросу. Полагаем, что при отсутствии прямого правового регулирования до внесения соответствующих дополнений в УПК РФ эту норму можно применять по аналогии и в практике истребования материалов проверки сообщений о преступлениях. Применение аналогии в такой ситуации, по нашему мнению, является допустимым, поскольку регулируются сходные по своему содержанию правоотношения и ее использование направлено на обеспечение прав участников уголовного судопроизводства.

В соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ

прокурор уполномочен требовать от органов дознания и органов предварительного следствия устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе досудебного производства по уголовным делам. Однако полномочия прокурора, которые позволили бы устранять нарушения, допущенные следователями при проверке сообщений о преступлениях, законом конкретно не определены.

Не случайно результаты прокурорских проверок показывают, что органы дознания и предварительного следствия допускают значительное число нарушений закона. Так, в 2010 г. прокуроры выявили 3543669 таких фактов. Изучение характера этих нарушений показывает, что подавляющее большинство из них, как и ранее, допущено при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (2602353, или 73,4%).

Полагаем, что в настоящее время существует необходимость наделить прокурора правом осуществлять уголовное преследование и возбуждать уголовное дело. Реализация этого права позволит обеспечить своевременное восстановление нарушенного незаконным отказом в возбуждении уголовного дела, необоснованной волокитой, допущенной при проверке сообщения о преступлении, конституционного права потерпевшего на судебную защиту и доступ к правосудию. Следует отметить, что из 140 опрошенных нами прокуроров 132 из них (94%) высказались за наделение их таким правом, поскольку в Российской Федерации проблема сокрытия преступлений от регистрации и учета до сих пор не разрешена.

Кроме того

отсутствие у прокурора полномочий по возбуждению уголовного дела не соответствует, по нашему мнению, положениям ч. 1 ст. 155 УПК РФ. Из буквального толкования данной нормы следует, что прокурор при поступлении к нему материалов от дознавателя вправе принять одно из решений, предусмотренных ч. 1 ст. 145 УПК РФ, т.е. возбудить уголовное дело.

Поскольку УПК РФ не предусматривает права прокурора принимать и разрешать сообщения о преступлениях, его правовой статус не согласуется с теми целями и задачами, которые он призван разрешать в уголовном процессе. Так, в соответствии со ст. 10 Закона о прокуратуре прокурор обязан принять сообщение о любом преступлении от гражданина либо организации, с которым они обращаются непосредственно к нему.

Устранение данной коллизии возможно, по нашему мнению, путем дополнения ч. 1 ст. 144 УПК РФ положением, согласно которому прокурор обязан принять сообщение о любом совершенном либо готовящемся преступлении, после чего незамедлительно передать его по подследственности в соответствии со ст. 151 УПК РФ, а по уголовным делам частного обвинения – в суд в соответствии с ч. 2 ст. 20 УПК РФ.

В настоящее время

в случае признания постановления о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным прокурор вправе в течение 24 часов с момента получения соответствующих материалов отменить своим мотивированным постановлением постановление о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ). Поскольку в законе установлен такой срок (24 часа), но не предусмотрена возможность его продления, в случае его пропуска прокурор может использовать предоставленное ему право требовать от следователя устранения допущенных нарушений. В свою очередь руководитель следственного органа, руководствуясь п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК РФ, вправе отменить незаконное и необоснованное решение следователя о возбуждении уголовного дела.

Только прокурор вправе отменить незаконное и необоснованное постановление дознавателя, органа дознания о возбуждении уголовного дела. Поэтому в случае пропуска надзирающим прокурором 24-часового срока право на отмену незаконного или необоснованного постановления дознавателя или органа дознания о возбуждении уголовного дела может быть реализовано вышестоящим прокурором при обязательном соблюдении требований ч. 4 ст. 146 УПК РФ.

По правилам, установленным в п. 5 ч. 2 ст. 38 УПК РФ

следователь вправе обжаловать с согласия руководителя следственного органа решение прокурора об отмене постановления о возбуждении уголовного дела. Устанавливая порядок такого обжалования, законодатель ограничился бланкетной нормой, указав на ч. 4 ст. 221 УПК РФ, предусматривающую порядок обжалования следователем решения прокурора о возвращении уголовного дела для производства дополнительного следствия.

Часть 4 ст. 221 УПК РФ

до внесения в нее изменений Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ не устанавливала срока, в течение которого следователь мог обжаловать незаконное и необоснованное, по его мнению, решение надзирающего прокурора вышестоящему прокурору. В настоящее время данный пробел законодателем частично устранен. Согласно новой редакции указанной выше нормы постановление прокурора о возвращении уголовного дела следователю может быть обжаловано им вышестоящему прокурору с согласия руководителя следственного органа в течение 72 часов с момента поступления к нему уголовного дела, а при несогласии вышестоящего прокурора с его решением – Генеральному прокурору РФ с согласия Председателя Следственного комитета РФ либо руководителя следственного органа соответствующего федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти).

Представляется, что предусмотренный в ч. 4 ст. 221 УПК РФ 72-часовой срок, в течение которого следователь в соответствии с п. 5 ч. 2 ст. 38 УПК РФ мог бы обжаловать незаконное и необоснованное, по его мнению, решение надзирающего прокурора вышестоящему прокурору, является разумным, согласуется с иными сроками, установленными законом для принятия процессуальных решений в стадии возбуждения уголовного дела, и обеспечивает соблюдение конституционного права участников уголовного судопроизводства на судебную защиту и доступ к правосудию.

Виды решений, принимаемых вышестоящим прокурором по результатам рассмотрения поступившего ходатайства следователя, и их правовые последствия остались,  без надлежащей законодательной регламентации. Поскольку ст. 221 УПК РФ регулирует иные процессуальные правоотношения, применение аналогии закона в данном случае невозможно. Вывод о принимаемых прокурором решениях можно сделать только на основании системного анализа нормативных положений ст. ст. 37, 39, 146 и 221 УПК РФ в их совокупности. Полагаем, что в случае отказа вышестоящего прокурора в удовлетворении ходатайства следователя материал подлежит возвращению для проведения дополнительной проверки, поскольку в соответствии с действующим законом прокурор не вправе принимать процессуальные решения по сообщениям о преступлениях.

В случае признания решения об отмене

постановления о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным вышестоящий прокурор, руководствуясь п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, отменяет его, и постановление о возбуждении уголовного дела в этом случае следует считать не отмененным, а уголовное дело – возбужденным с момента вынесения этого постановления. При исчислении срока предварительного следствия, на наш взгляд, не должен учитываться период времени с момента вынесения постановления прокурора об отмене постановления о возбуждении уголовного дела до его отмены вышестоящим прокурором. Сведения, полученные с соблюдением требований закона до вынесения признанного незаконным постановления об отмене постановления о возбуждении уголовного дела, должны быть признаны допустимыми доказательствами по делу. Это представляется особенно важным, поскольку действующий УПК РФ не устанавливает срока, в течение которого с момента возбуждения уголовного дела может быть принято решение об отмене соответствующего постановления, и не связывает принятие данного решения с производством следственных и иных процессуальных действий.

Проверка прокурором законности и обоснованности возбуждения уголовного дела необходима и очень важна, поскольку в случае выявления незаконности и необоснованности этого первого процессуального решения на любом этапе досудебного и судебного производства по делу постановления о привлечении лица в качестве обвиняемого (как и все другие процессуальные действия и решения по уголовному делу) признаются не имеющими юридической силы.

Это касается, в частности, случаев возбуждения уголовного дела в отношении конкретного лица при наличии неотмененного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела по тому же факту в отношении этого же лица. Если постановление об отказе в возбуждении дела не отменено, даже при установлении к моменту возбуждения дела признаков преступления, данный процессуальный акт, как и все последующие процессуальные действия, не может быть признан законным, а собранные по делу доказательства, полученные с нарушением закона, являются недопустимыми. Они не могут быть положены в основу обвинения, а также использованы в доказывании (ст. 75 УПК РФ).

По выявлении нарушений закона

при приеме, регистрации и разрешении сообщений, содержащих признаки преступления, прокурор в порядке, установленном п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании. Тем самым принимает меры к тому, чтобы лицо, совершившее преступление, было подвергнуто уголовному преследованию в соответствии с законом.

Признав постановление органа дознания либо дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным

прокурор в соответствии с п. 6 ч. 2 ст. 37 и ч. 6 ст. 148 УПК РФ отменяет его и направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения. Признав отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор в соответствии с п. 5.1 ч. 2 ст. 37 и ч. 6 ст. 148 УПК РФ в редакции Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ в срок не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Об этом он выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с указанными материалами незамедлительно направляет руководителю следственного органа.

В этом случае действия прокурора пресекают необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела и являются предпосылкой для осуществления уголовного преследования в соответствии с законом.

Таким образом, прокурорская и следственная практика России показывает, что проведенная в последние годы модернизация законодательства о полномочиях прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса, направленная на расширение его надзорных полномочий, не разрешила все проблемные ситуации, возникающие в сфере досудебного производства по уголовным делам. Поэтому прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования в настоящее время необходимо построить таким образом, чтобы свести к минимуму негативные последствия, вызванные организационными и иными сложностями применения реформированного законодательства о полномочиях прокурора. Полагаем, что организация, тактика и методика прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия должны быть основаны на положениях Федеральных законов от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ “О Следственном комитете Российской Федерации” и от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия”.