Правовые основы деятельности прокуратуры.

Тема 9. Правовые основы деятельности прокуратуры.

В соответствии со ст. 71 Конституции России правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры как самостоятельного федерального надзорного органа относится к исключительному ведению Российской Федерации. В настоящее время правовые основы организации и деятельности прокуратуры определяются достаточно большим спектром правовых актов различной юридической силы. Так, в ст. 129 Конституции Российской Федерации закреплено, что прокуратура России составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Она же в ст. 72 п. «л» установила, что кадры правоохранительных органов, к каковым относятся и органы прокуратуры, находятся в совместном ведении России и ее субъектов. Кроме того, ст. 83 п. «е» в числе полномочий Президента Российской Федерации выделяет его право представлять Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора РФ, а также вносить предложение об освобождении последнего от должности. Что касается правовых норм, определяющих полномочия, организацию и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации, то здесь Основной закон страны содержит отсылку к федеральным законам.

При этом, безусловно, необходимо иметь в виду ст. 15 Конституции, которая относит общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации к числу полноправных актов национальной правовой системы и оговаривает, что в случаях, когда международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Так, деятельность органов российской прокуратуры и в определенной мере полномочия прокуроров определяются международными договорами и соглашениями, регулирующими вопросы оказания правовой помощи. В частности, прокуратура Российской Федерации является полноправной участницей Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, заключенной в г. Минске 22.01.1993 государствами — участниками Содружества независимых государств.

Достаточно многочисленной сегодня является группа федеральных законов, закрепляющих полномочия прокуроров.  Закон о прокуратуре, принят  17 января 1992 г. 18 октября 1995 года была принята его новая редакция, а фактически новый закон о прокуратуре. В дальнейшем он неоднократно подвергался существенным изменениям. Им определены цели, стоящие перед органами прокуратуры, их структура и порядок функционирования, перечислены основные направления и участки деятельности прокуроров, упорядочены полномочия прокуроров применительно к конкретным отраслям надзора, конкретизировал порядок назначения на должности прокурорских работников и требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров, регламентировал условия прохождения ими службы и их правовой статус, специфические полномочия, присущие прокурорам в рамках реализации отдельных функций, установлены другими законодательными актами, в числе которых следует выделить:

  1. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации,
  2. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации
  3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
  4. Гражданский процессуальный и арбитражный процессуальный кодексы.

Вторую группу законодательных актов представляют законы, в которых прямо указано, что надзор за их исполнением осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами. Это федеральные законы от 03.04.1995 №40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» ст.24; «Об оперативно – розыскной деятельности» (ст.4,21) ФЗ от 07.02.2011 «О полиции» ст. 52 и др. Данное обстоятельство отнюдь не означает, что федеральные законы, в которых не говорится о надзорных полномочиях прокуроров, находятся вне поля их зрения, поскольку предметом прокурорского надзора согласно упомянутой выше ст. 1 Закона о прокуратуре является исполнение всех действующих на территории Российской Федерации законов.

Давая характеристику законодательным актам, не будет лишним упомянуть и о решениях Конституционного Суда РФ, внесших определенные коррективы в правоприменительную практику, в том числе и по вопросам осуществления прокурорами своих полномочий. В частности, в решении по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана Конституционный Суд РФ признал частично несоответствующей положениям Основного Закона оспариваемую норму.

Аналогичное решение принято по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.

Следующую в порядке убывания юридической силы группу правовых актов составляют постановления Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Особенность таких документов заключается в том, что они носят ненормативный характер, являясь в то же время достаточно важными для функционирования системы органов прокуратуры. Так, Советом Федерации в рамках полномочий, установленных подп. «з» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, принимаются решения о назначении на должность и освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации. В свою очередь постановлениями Государственной Думы в соответствии с подп. «е» ч. 1 ст. 103 Основного закона объявляются акты амнистии, которые обязательны для прокуроров.

Отдельные вопросы организации и деятельности прокуратуры детализируются в указах Президента Российской Федерации, которым, в частности, утверждены Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью  (Указ Президента РФ №567 от 18.04.96) и Указ от 13.05.2000 №849 о создании федеральных округов и в соответствие с этим прокуроров федеральных округов. Кроме того, указами главы государства ненормативного характера производится присвоение прокурорским работникам классных чинов высшей категории, а также награждение их почетным званием «Заслуженный юрист Российской Федерации» и государственными наградами.

Некоторые вопросы, как правило, связанные с материально-техническими социально-бытовым обеспечением органов прокуратуры, регулируются решениями Правительства РФ.

Ограниченный рамками федерального законодательства круг вопросов, касающихся функционирования органов прокуратуры и реализации прокурорами отдельных полномочий, регулируется законодательными актами, субъектов Российской Федерации. С учетом требований ст. 129 Конституции РФ о необходимости согласования с субъектами Российской Федерации назначаемых на должность прокуроров, в регионах приняты законодательные акты, в которых излагается порядок осуществления такой процедуры. Важную роль в организации деятельности органов прокуратуры играют руководящие документы Генеральной прокуратуры РФ. Издавая приказы и указания, Генеральный прокурор РФ и его заместители ставят перед нижестоящими прокурорами задачи, подлежащие решению в ближайший период времени, определяют приоритеты в их деятельности на перспективу, как правило, применительно к тому или иному направлению или участку работы.

Прокуроры субъектов Российской Федерации, в рамках предоставленных им полномочий также издают управленческие документы, обязательные для исполнения подчиненными им прокурорами и следователями.

Названные выше акты законодательства о прокурорском надзоре представляют собой совокупность норм права, которые служат целевому назначению прокуратуры — регулированию устройства ее органов и прокурорского надзора как особой, закрепленной в Конституции Российской Федерации формы государственной деятельности.

Правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность прокуратуры, принято именовать нормами прокурорского надзора. Последние имеют одинаковую со всеми другими нормами российского права юридическую природу и специальное назначение.

Таким образом, со времени учреждения прокуратуры в России последовательно развивалось законодательство о прокурорском надзоре, способствуя тем самым совершенствованию организации и деятельности органов прокуратуры, утверждению в стране результативного прокурорского надзора.

Как и российское законодательство в целом, законодательство о прокурорском надзоре нуждается в совершенствовании, дальнейшем развитии.

 

 

Тема 10. Общие принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации.

Принципы прокурорского надзора – это мировоззренческие идеи основополагающего характера, выраженные в нормах права, определяющие место и роль прокуратуры в механизме осуществления государственной власти, а также устанавливающие цели, задачи ее деятельности, полномочия и правовые средства их реализации.

Приведенное определение принципов прокурорского надзора одновременно характеризует два аспекта. С одной стороны, организационное построение прокуратуры и ее системное отношение к иным органам государственной власти, политическим партиям, общественным организациям и объединениям и, с другой стороны, функциональный порядок реализации прокуратурой своих полномочий для достижения целей и задач, предусмотренных в Конституции и иных федеральных законах.

Отдельно взятый принцип не оказывает никакого регулирующего воздействия на организацию и деятельность органов прокуратуры. О влиянии принципов на построение технологии прокурорского надзора можно говорить только в том случае, если рассматривать каждый принцип во взаимодействии с другими основополагающими началами в рамках системы.

Принцип законности. Формула принципа: органы прокуратуры осуществляют возложенные на них полномочия, на территории России в строгом соответствии с Конституцией и федеральным законодательством.

Реализация принципа законности имеет для прокуратуры важное значение. Выполняя функции по надзору за соблюдением законов, прокуратура должна сама строго и неуклонно соблюдать требования законодательства.

В федеральном законодательстве о прокуратуре принцип законности выражается в установлении надзорных полномочий прокуроров, предмета и пределов их реализации, а также порядка деятельности. В обязанности прокурора входит опротестование каждого нормативного правового акта, который противоречит Конституции и иным федеральным законам и с этой точки зрения является незаконным. Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона. Однако если решение по этим вопросам будет принято помощником прокурора, то оно, в свою очередь, само будет незаконным.

Прокурор в своей деятельности обязан соблюдать не только требования Конституции и Закона о прокуратуре, но также положения иных отраслевых законов (УПК, ГПК, АПК и т.д.). Являются обязательными для нижестоящих прокуроров и требования, содержащиеся в приказах, распоряжениях, указаниях и инструкциях Генерального прокурора РФ.

Принцип законности также реализуется таким построением и такой обоснованностью действий и решений прокурора, которые гарантируют в каждом случае обнаружения тех или иных правонарушений немедленное их устранение правовыми средствами прокурорского реагирования. В свою очередь, незаконные решения прокурора могут быть обжалованы гражданами и должностными лицами вышестоящему прокурору или непосредственно в суд.

Принцип публичности. Формула принципа: органы прокуратуры обязаны осуществлять свои полномочия по надзору за соблюдением законов от имени государства независимо от волеизъявления заинтересованных лиц.

Содержание принципа публичности выражается в обязанности органов прокуратуры реагировать на каждый случай нарушения законов, ущемления прав, свобод граждан, интересов личности, общества и государства. Принцип публичности в основном рассматривается как основополагающее начало уголовного судопроизводства. Вместе с тем этот принцип присущ всем отраслям государственной деятельности. Действует он и во всех направлениях прокурорского надзора.

Этот принцип наделяет прокурора широкими властными полномочиями по реализации своих функций. Прокурорские работники могут применять нормы права, меры юридического воздействия на правонарушителей, принимать решения о возбуждении уголовного дела или дела об административном правонарушении. Например, в соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 17.05.2004 № 13 «О повышении эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности» прокуроры обязаны использовать все возможности для установления и пресечения источников финансирования радикальных организаций любого направления, а также реализовать все предоставленные законом полномочия, в том числе право обращения с исками в суд, для прекращения деятельности политических партий, общественных и религиозных объединений, средств массовой информации и издательств, пропагандирующих идеи насилия, социальной, национальной, расовой розни, допускающих иные нарушения действующего законодательства.

Суть принципа публичности в организации и деятельности органов прокуратуры заключается в сочетании интересов органов государственной власти в лице прокуратуры по достижению поставленных перед ними задач, с неукоснительным обеспечением законных интересов граждан и должностных лиц, вовлеченных в сферу реализации прокурором своих надзорных полномочий. Например, федеральное законодательство о выборах в органы местного самоуправления содержит положение, согласно которому участие прокурора в судебном рассмотрении дел о нарушении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления является обязательным, не зависящим от усмотрения как любой из сторон, так и самого прокурора.

Ключевые слова: принципы, законность, публичность, надзор, прокурорский.